När börjar en kris?

Text: Maja Fjaestad

När de första rapporterna om ett virus från Kina dök upp i januari 2020 var det något som vi på Socialdepartementet följde, förstås. Folkhälsomyndigheten organiserade sig snabbt kring det nya viruset, och vi tog med oro och förskräckelse del av den tidiga nyhetsrapporteringen från Kina. En läkare som varit instrumentell i att slå̊ larm om den nya sjukdomen, 33-årige Li Wenliang, dog tragiskt i det nya viruset. Snart kom rapporter om överfulla sjukhus i Wuhanprovinsen och om drakoniska åtgärder från de kinesiska myndigheterna, som igensvetsade dörrar och nedstängda samhällen. Den 30 januari deklarerade Världshälsoorganisationen (WHO) covid-19 som ett internationellt hot mot människors hälsa. 

Från och med måndagen den 2 mars 2020 och drygt två år framåt präglades mina dagar helt och hållet av krishantering. Samma vecka hade vi på socialminister Lena Hallengrens initiativ en övning tillsammans med Folkhälsomyndigheten där vi gick igenom olika scenarier för hur det nya viruset kunde spridas i Sverige, där en av möjligheterna var storskalig smittspridning. Myndigheten bedömde dock fortfarande risken för samhällsspridning som låg, men läget var oroande. (Man bör läsa myndighetens bedömningar av risk för spridning som ögonblicksbilder: de handlade om risken för spridning där och då. Den risken beror på många faktorer och kan snabbt ändras.) 

Under en lång period hade vi dagliga möten, helg som vardag, i den lilla krishanteringsgruppen, kallad sGSS, som leddes av inrikesministerns statssekreterare Elisabeth Backteman. Ibland tyckte jag att möten generellt tog mycket tid i detta orkanliknande skeende. Lena Hallengren styrde nu om sin kalender till att helt handla om krishantering, och vi fick se till att fåtid att dela information med varandra och stämma av. Ofta promenerade jag med henne till regeringssammanträden för att hinna ta del av hennes senaste reflektioner. 

Situationen i landet utvecklades snabbt. Den 27 februari konstaterades fem fall, den 6 mars cirka 100 fall och den 10 mars 326 fall av covid-19 i Sverige. Den 10 mars höjde Folkhälsomyndigheten bedömningen för risken för spridning i Sverige till högsta nivån: mycket hög. Den 11 mars klassade WHO utbrottet av coronaviruset som en pandemi. Utrikesdepartementet avrådde den 14 mars från alla icke-nödvändiga resor till alla länder. Den 19 mars infördes ett inreseförbud för alla utländska medborgare som reste till Sverige från länder utanför EU. 

När började egentligen krisen? När de första rapporterna från Kina kom, när Folkhälsomyndigheten gick in i krisledningsorganisation, när covid-19 klassades som samhällsfarlig, när det första mötet i Regeringskansliets krisorganisation hölls eller när WHO utropade en pandemi? Alla startpunkterna är tänkbara.

Flera forskare inom fältet krishantering och ledarskap pekar på hur kriser som utvecklar sig långsamt löper risken att reaktionerna kan bli för sena. En naturkatastrof, som en jordbävning, har en tydlig startpunkt och ett tydligt förlopp och är en typ av kris som det i regel finns minutiös förberedelse för. Klimatförändringarna, däremot, är en långsam kris, och deras långsamhet tycks ha en förlamande effekt på den politiska handlingskraften. 

Idéhistorikern Sverker Sörlin skriver i Vad händer nu? Välfärden efter corona hur begreppet kris definieras i relation till en ordning som annars tas för given. Risken är att vi i ett föränderligt samhälle både underdefinierar och överdefinierar kris: det är alltid kris, men de stora smygande kriserna, som klimatkrisen, hanteras inte av någon krismyndighet, exempelvis MSB. Riskforskarna Arjen Boin, Magnus Ekengren och Mark Rhinard har skrivit om vad de kallar smygande kriser. De påpekar att en kris som utvecklar sig långsamt innebär särskilda risker – det kan ta tid att identifiera förloppet som en kris, och det finns risk att åtgärder sätts in för sent. En smygande kris kan skapa uppgivenhet och bristande förtroende hos medborgarna – varför gör myndigheterna ingenting? 

Samtidigt kan en långsam kris ge beslutsfattare svagare legitimitet att just fatta kraftfulla beslut, och den smygande krisen kan gå från en långsam till en exponentiell utveckling inom ett mycket snävt tidsintervall, något som kan gälla både sjukdomar, tekniska problem och miljökriser. Samtidigt vet vi att människor kan oroa sig för icke-befintliga kriser och att oro i samhället inte automatiskt påkallar politiska ingripanden. Poängen med detta är att man behöver inse att en kris alltid existerar i ett socialt sammanhang och att institutioner har en viktig roll i att definiera krisen. 

I en smygande kris saknas ofta konsensus om kristillståndet, vilket minskar möjligheterna till legitimitet för dem eller den som ska leda krishanteringen. Vikten av detta lyfts ofta fram vid ekonomiska kriser; krisinsikt krävs för att befolkningen ska acceptera beska sparpaket. Men spridd krisinsikt lägger grund för politiskt handlande även i andra sfärer. Ett tidigt ingripande i kriser medför i sig risker: om stränga åtgärder införs medan krisens förlopp fortfarande är osäkert kan agerande institutioner förlora i förtroende och därmed effektivitet senare i krishanteringen. 

Riskforskarna Boin, Ekengren och Rhinard menar att detta lämnar beslutsfattare med ett antal alternativ som alla kan förefalla dåliga. De kan välja att enbart övervaka hotet. De kan söka en mellanposition: övervaka och försöka begränsa, i hopp om att detta kommer att räcka. De kan ignorera hotet och vänta och se om det blåser över, för trots allt tenderar många problem att lösa sig själva. Eller så kan de definiera ett hot som en kris och initiera ett svar. Detta senare alternativ belyser ett dilemma med tidig intervention i en större kris: effektiva åtgärder kan finnas men ha stor negativ inverkan på samhällets eller organisationens funktionalitet. Det är lätt att kräva åtgärder när något väl är definierat som kris, svårare att faktiskt göra välavvägda åtgärder. 

Coronakrisen hade onekligen drag av smygande kris, men samtidigt finns det tydliga omslagspunkter där stora förändringar ägde rum, och det pågick en kontinuerlig övervakning av virusets utveckling och framfart. Pandemin var inte det som man ibland kallar för en svart svan, det vill säga en extremt osannolik kris. Tvärtom måste man nog säga att det var högst troligt att en pandemi skulle komma att inträffa någon gång under de närmaste decennierna. Boin, Ekengren och Rhinard menar att den smygande krisens karaktäristik är frånvaro av uppmärksamhet, medan coronaviruset uppmärksammades kontinuerligt efter utbrottet i Kina i januari. Däremot hade få aktörer förutsett den snabba utveckling som smittan fick de första veckorna i mars, när krisen accelererade i mitt och många andras medvetande. 

För beslutsfattare som sitter i en situation med en långsamt utvecklande kris gäller det alltså att ha fingertoppskänsla för huruvida man ska definiera händelseförloppet som en kris eller inte. Samtidigt överväger i regel fördelarna med tidigt agerande, eftersom de flesta kriser är som mest påverkbara i det inledande skedet. Oavsett vad man väljer, behöver man slå vakt om att behålla legitimitet för agerande framöver.

Mina lärdomar om krishantering från de där tidiga veckorna handlar mycket om att hålla öppet för olika scenarier – och inte minst att ha en planering även för det värsta scenariet. En viktig del i det är krisens indikatorer och datakällor. En ny kris kan kräva nya datakällor, men problemet med nya källor kan vara att referenspunkter saknas. Försiktighet krävs därför vid jämförelser bakåt i tiden. 

Ledarskap i en smygande kris handlar om att bedöma behovet av handlande men också̊ att skaffa sig utrymme att agera. För att göra det krävs att man är transparent med sin information och noggrann med att informera sin ledning om möjliga händelseutvecklingar. Ingen vill ropa varg, men med bästa möjliga kunskap kan man resonera om framtidsscenarier samtidigt som man håller huvudet kallt.